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「零工經濟與共享經濟對勞動關係及勞務提供者社會安全保障影響之國際經驗研析」委託研究

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主要國際組織(ILO, OECD, EU)近年關注非典型就業快速發展之趨勢,包括以網路、數位科技與移動裝置為基礎的數位勞動平台(digital labor platforms),創造許多彈性的工作機會。但由於平台對於勞務提供過程、工作者之管理制度,衍生僱傭關係認定與勞動權益、社會保障等諸多爭議。主要國際組織建議應將勞動者定義延伸至非典型就業者,並賦予與一般受僱者均等之基本權利,其中又以歐盟最具代表性。歐洲議會於 2019 年 4 月通過立法,只要勞動者每週平均工時超過 3 小時/每四週平均工時超過 12 小時,即應享有工時等勞動條件透明度、最長試用期僅限六個月內、不得禁止於工時之外兼職、接受必要訓練等最低基本權利。其次,主要國際組織建議,應避免實質上應屬受僱勞工,卻被錯誤分類為獨立承攬人或自僱者;認定標準方面,ILO 建議採取「事實(認定)優先」及人格、經濟、組織從屬性等原則認定。另外部分國家則在僱傭、承攬之間,定義新的勞動關係與身分,例如類僱用或是具依賴性之自僱者(dependent employed)等。


社會保障方面,主要國際組織主張應縮小一般受僱者與非典型就業者之保障落差;將納費制轉型為納費制、政府稅收支持兩者並行;並強化相關權益之可攜性(portability)以及可適用於多雇主之情形,進而將保障覆蓋至所有型態工作者。其次,部分國家結合資通訊科技,推動社會保障登記、納費程序之簡化或創新,將有助於非典型就業者取得社會保障。


除上述的共通性議題,個別國際組織所關切的面向有部分差異。


其中 ILO 以釐清僱傭關係之定義及強化非典型就業者社會保障為關切重點;OECD 則延伸至非典型就業與競爭法制、新經濟模式之間的調和,包括競爭法制中的禁止聯合行為對自僱者行使集體協商權可能造成影響、如何因應平台商主導權過大的獨斷現象、如何兼顧勞工權益與新經濟/新創事業發展,以及非典型就業者跨國提供服務之社會保障銜接等議題。EU 則以建構所有工作者公平就業環境為重點,透過一系列指令,縮小一般受僱者與非典型就業者之待遇落差,並建議各國提供一致之基本保障。


日本方面,因應零工經濟趨勢,日本政府與社會關注如何借助科技提高勞動生產力與擴大勞動參與。2018 年,日本國會通過「工作型態改革法案」,涵蓋「少子高齡化與勞動人口減少」、「長時間勞動問題」、以及「低勞動生產力問題」等三大課題。其中針對企業透過中介單位取得非僱用型人力時,企業與中介單位之間以及中介單位與勞動者之間的權利義務,應訂定明確的規範,並將此類型工作者納入法律保護的範圍之內,同時納入職災保險的認定給付範圍。其次,為因應數位科技發展,日本政府於 2018 年修正「外包法 (下請法)」,以保護處於不利位置的承包商,包括中小企業以及平台勞務提供者。


該法明確規範適用之企業規模與業務委託內容,發包商(勞務需求方)之義務與禁止事項,以健全平台經濟商業模式發展與保護平台工作者勞動權益。


回到我國之脈絡,現階段我國平台工作者多為兼職形式。其次,目前國內多數平台以媒合為主要功能,勞務提供者必須自行承擔諸多風險與成本。其次,有關平台工作者面臨之社會保障議題,我國目前擁有相對其他國家完整之健保、國民年金制度,提供一致性的基本保障;另自僱者則可透過職業工會加保勞保。但勞務平台工作者的工作樣態並非一致,而是涵蓋多種屬性,面臨的社會保障議題亦有所差異。


首先是具有顯著從屬性,實質應有僱傭關係的「假性自僱者」,面臨明顯的社會保障爭議。在承攬關係下,此類勞動者無法享有勞基法規定之工時、休假等權益;職業災害、職業安全衛生等風險,皆主要由勞務提供者自行承擔;勞工退休金、就業保險等制度亦無法適用。基於此,制定僱傭/承攬關係認定指引,並引導釐清僱傭關係有其必要性。其次,如是從屬性不若「假性自僱者」高的平台工作者,其就業狀態可能是同時間有多項兼職工作;或是擁有正職,偶而參與平台兼職增加收入。此類勞動者主要面臨的議題是,提高參與勞保、職災保險等社會保障體系之彈性,以切合其變動性高、不連續之就業狀態,確保其社會保障具有可延續性。


勞動與相關權益方面,目前平台工作者關於工時、休假、職業安全衛生事項等,多為自主管理,一旦發生過勞、意外事故或職業災害者時,相關保障有所不足。建議可參考歐盟等經驗,擬定涵蓋所有勞動關係或身分之基本勞動條件與社會保障措施,並進而強化保障。其次,現階段平台業者及勞務需求、勞務提供者三方權利義務關係尚未有明確規範,亦導致平台工作者權益受到影響,例如勞務成果遭到委託方刁難,甚至拖欠款項等情事,建議可參考日本外包法等作法,研擬行政指引或相關法令。


基於上述研析結果,本研究提出總體建議包括:(一)建置對話平台與法制溝通協調機制(短期);(二)擬定零工經濟相關行政指引(短期)與推動相關法制化措施(中長期);(三)因應新科技與新經濟模式推動人力素質提升(中長期);以及零工經濟(數位勞動平台)勞動議題相關建議包括:(一)根據僱傭與承攬關係認定準則,引導釐清勞動關係屬性(短期);(二)推動不同勞動關係下,具透明度及可預測性之基本勞動條件(中長期);(三)強化數位勞動平台工作者職業安全保障(短期)與縮小一般受僱/非典型就業者社會保障差異(中長期);(四)因應新經濟與新工作型態推動勞動法制調整(中長期);(五)支持與協助零工經濟工作者組成工會(短期);(六)進行零工經濟與勞務活動基礎調查(短期);(七)評估推動連結平台與相關行政管理機制創新(中長期)等。主要國際組織(ILO, OECD, EU)近年關注非典型就業快速發展之趨勢,包括以網路、數位科技與移動裝置為基礎的數位勞動平台(digital labor platforms),創造許多彈性的工作機會。但由於平台對於勞務提供過程、工作者之管理制度,衍生僱傭關係認定與勞動權益、社會保障等諸多爭議。主要國際組織建議應將勞動者定義延伸至非典型就業者,並賦予與一般受僱者均等之基本權利,其中又以歐盟最具代表性。歐洲議會於 2019 年 4 月通過立法,只要勞動者每週平均工時超過 3 小時/每四週平均工時超過 12 小時,即應享有工時等勞動條件透明度、最長試用期僅限六個月內、不得禁止於工時之外兼職、接受必要訓練等最低基本權利。其次,主要國際組織建議,應避免實質上應屬受僱勞工,卻被錯誤分類為獨立承攬人或自僱者;認定標準方面,ILO 建議採取「事實(認定)優先」及人格、經濟、組織從屬性等原則認定。另外部分國家則在僱傭、承攬之間,定義新的勞動關係與身分,例如類僱用或是具依賴性之自僱者(dependent employed)等。


社會保障方面,主要國際組織主張應縮小一般受僱者與非典型就業者之保障落差;將納費制轉型為納費制、政府稅收支持兩者並行;並強化相關權益之可攜性(portability)以及可適用於多雇主之情形,進而將保障覆蓋至所有型態工作者。其次,部分國家結合資通訊科技,推動社會保障登記、納費程序之簡化或創新,將有助於非典型就業者取得社會保障。


除上述的共通性議題,個別國際組織所關切的面向有部分差異。


其中 ILO 以釐清僱傭關係之定義及強化非典型就業者社會保障為關切重點;OECD 則延伸至非典型就業與競爭法制、新經濟模式之間的調和,包括競爭法制中的禁止聯合行為對自僱者行使集體協商權可能造成影響、如何因應平台商主導權過大的獨斷現象、如何兼顧勞工權益與新經濟/新創事業發展,以及非典型就業者跨國提供服務之社會保障銜接等議題。EU 則以建構所有工作者公平就業環境為重點,透過一系列指令,縮小一般受僱者與非典型就業者之待遇落差,並建議各國提供一致之基本保障。


日本方面,因應零工經濟趨勢,日本政府與社會關注如何借助科技提高勞動生產力與擴大勞動參與。2018 年,日本國會通過「工作型態改革法案」,涵蓋「少子高齡化與勞動人口減少」、「長時間勞動問題」、以及「低勞動生產力問題」等三大課題。其中針對企業透過中介單位取得非僱用型人力時,企業與中介單位之間以及中介單位與勞動者之間的權利義務,應訂定明確的規範,並將此類型工作者納入法律保護的範圍之內,同時納入職災保險的認定給付範圍。其次,為因應數位科技發展,日本政府於 2018 年修正「外包法 (下請法)」,以保護處於不利位置的承包商,包括中小企業以及平台勞務提供者。


該法明確規範適用之企業規模與業務委託內容,發包商(勞務需求方)之義務與禁止事項,以健全平台經濟商業模式發展與保護平台工作者勞動權益。


回到我國之脈絡,現階段我國平台工作者多為兼職形式。其次,目前國內多數平台以媒合為主要功能,勞務提供者必須自行承擔諸多風險與成本。其次,有關平台工作者面臨之社會保障議題,我國目前擁有相對其他國家完整之健保、國民年金制度,提供一致性的基本保障;另自僱者則可透過職業工會加保勞保。但勞務平台工作者的工作樣態並非一致,而是涵蓋多種屬性,面臨的社會保障議題亦有所差異。


首先是具有顯著從屬性,實質應有僱傭關係的「假性自僱者」,面臨明顯的社會保障爭議。在承攬關係下,此類勞動者無法享有勞基法規定之工時、休假等權益;職業災害、職業安全衛生等風險,皆主要由勞務提供者自行承擔;勞工退休金、就業保險等制度亦無法適用。基於此,制定僱傭/承攬關係認定指引,並引導釐清僱傭關係有其必要性。其次,如是從屬性不若「假性自僱者」高的平台工作者,其就業狀態可能是同時間有多項兼職工作;或是擁有正職,偶而參與平台兼職增加收入。此類勞動者主要面臨的議題是,提高參與勞保、職災保險等社會保障體系之彈性,以切合其變動性高、不連續之就業狀態,確保其社會保障具有可延續性。


勞動與相關權益方面,目前平台工作者關於工時、休假、職業安全衛生事項等,多為自主管理,一旦發生過勞、意外事故或職業災害者時,相關保障有所不足。建議可參考歐盟等經驗,擬定涵蓋所有勞動關係或身分之基本勞動條件與社會保障措施,並進而強化保障。其次,現階段平台業者及勞務需求、勞務提供者三方權利義務關係尚未有明確規範,亦導致平台工作者權益受到影響,例如勞務成果遭到委託方刁難,甚至拖欠款項等情事,建議可參考日本外包法等作法,研擬行政指引或相關法令。


基於上述研析結果,本研究提出總體建議包括:(一)建置對話平台與法制溝通協調機制(短期);(二)擬定零工經濟相關行政指引(短期)與推動相關法制化措施(中長期);(三)因應新科技與新經濟模式推動人力素質提升(中長期);以及零工經濟(數位勞動平台)勞動議題相關建議包括:(一)根據僱傭與承攬關係認定準則,引導釐清勞動關係屬性(短期);(二)推動不同勞動關係下,具透明度及可預測性之基本勞動條件(中長期);(三)強化數位勞動平台工作者職業安全保障(短期)與縮小一般受僱/非典型就業者社會保障差異(中長期);(四)因應新經濟與新工作型態推動勞動法制調整(中長期);(五)支持與協助零工經濟工作者組成工會(短期);(六)進行零工經濟與勞務活動基礎調查(短期);(七)評估推動連結平台與相關行政管理機制創新(中長期)等。


內容簡介來源:

目 次


提 要 ....................................................................................................I


目 次 .....................................................................................................i


表 次 .................................................................................................. iii


圖 次 ....................................................................................................v


第一章 緒論 ............................................................................................1


第一節 研究緣起與內容...................................................................1


第二節 研究方法 ...............................................................................4


第三節 章節安排與進度說明...........................................................6


第二章 新型態經濟模式下工作型態變化對勞動關係之影響............7


第一節 國際組織(ILO, OECD, EU)相關文獻彙整 .........................7


第二節 日本 .....................................................................................15


第三節 小結 .....................................................................................19


第三章 主要國際組織及日本強化新型態工作者社會安全保障之因應做法...21


第一節 國際組織(ILO, OECD, EU)相關文獻彙整 .......................21


第二節 日本相關法規.....................................................................49


第三節 小結 .....................................................................................71


第四章 我國零工經濟(數位勞動平台)發展概況、社會保障相關議題與未來策進方向...77


第一節 我國零工經濟(數位勞動平台)發展概況與對勞動市場影響...77


第二節 零工經濟(數位勞動平台)趨勢下我國社會保障可能面臨議題與未來策進方向...82


第三節 小結 .....................................................................................98


第五章 結論與建議 ............................................................................101


第一節 結論 ...................................................................................101


第二節 政策建議 ...........................................................................106


參考文獻 ............................................................................................... R-1


附錄一 歐盟「歐洲社會權利支柱(European Pillar of Social Rights)」... 附 1-1


附錄二 訪談紀錄 ........................................................................... 附 2-1


附錄三 期中審查會議紀錄 ........................................................... 附 3-1


附錄四 期中審查意見修改情形對照表 ....................................... 附 4-1


附錄五 期末審查會議紀錄 ........................................................... 附 5-1


附錄六 期末審查意見修改情形對照表 ....................................... 附 6-1

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